Breve storia della previdenza pubblica – Quali prospettive per il futuro?

Gli approfondimenti sulla previdenza di PAOLO LONGONI.

La Previdenza è l’azione svolta dallo Stato o da appositi istituti a ciò delegati che ha lo scopo di assicurare ai cittadini l’assistenza necessaria quando vengono a trovarsi in condizioni di bisogno per infortunio, malattia, disoccupazione o altri eventi non previsti, oppure al termine della vita lavorativa.

Il sistema previdenziale obbligatorio nasce in Europa nel 1883: Otto von Bismarck, Cancelliere del Regno di Prussia, introduce nel suo Paese un sistema di assicurazione sanitaria obbligatoria; e nel 1889 istituisce un sistema previdenziale che garantisce una pensione ai lavoratori che abbiano superato i settanta anni di età.

In quegli anni la quota di trasferimenti sociali era molto bassa: nel Regno Unito e negli Stati Uniti, che a fine Ottocento erano i Paesi più avanzati nel welfare, la quota destinata alla spesa sociale rispetto al PIL era rispettivamente lo 0,86% e lo 0,29%; erano somme impegnate soprattutto per le “Poor Laws”, norme dedicate al sostegno delle fasce più povere della popolazione.

Negli Stati Uniti esistevano già alcuni sistemi previdenziali a capitalizzazione per alcune, limitate categorie (gli insegnanti nello Stato del New Jersey, i poliziotti ed i pompieri a New York): ma questi sistemi, basati sui versamenti volontari dei singoli lavoratori che, accumulando un capitale ne ricevevano la restituzione sotto forma di rendita, non prevedevano alcun intervento pubblico.

Dopo la riforma di Bismarck in Prussia, tra la fine dell’Ottocento e l’inizio del secolo successivo i sistemi previdenziali si sono estesi gradualmente in tutta Europa; nel nostro Paese il sistema previdenziale pubblico trova le sue origini nella storia unitaria d’Italia: nel Regno del Piemonte esisteva già la legislazione in materia di pensioni per i dipendenti civili e militari dello Stato, e dopo l’Unità il sistema viene esteso al resto del Paese: nel 1898 viene istituita la Cassa Nazionale di Previdenza per l’invalidità e la vecchiaia degli operai.

Si trattava di una assicurazione volontaria, finanziata dai contributi pagati dai lavoratori, integrata da un piccolo contributo dello Stato e dal contributo, a libera sottoscrizione, degli imprenditori.

Nel 1919 il Governo guidato da Vittorio Emanuele Orlando rese obbligatoria la Assicurazione per i dipendenti dell’industria e dell’agricoltura, modificando la denominazione dell’ente in Cassa Nazionale per le Assicurazioni Sociali.

L’età legale per usufruire delle pensioni di vecchiaia viene fissata in 65 anni per uomini e donne, con almeno 12 anni di anzianità contributiva.

I contributi versati vengono investiti in titoli di Stato ed immobili e, alla conclusione del periodo lavorativo, vengono versati i corrispettivi al lavoratore sotto forma di rendita.

L’obbligatorietà dell’iscrizione alla CNAS fu istituita per ridurre la grande fascia di lavoratori che, al raggiungimento della vecchiaia, non avendo nessuna protezione sociale, precipitavano in povertà.

Secondo le stime del Governo Orlando, gli iscritti alla CNAS erano poco più di 600 mila, contro circa 3 milioni di salariati dell’industria e nove milioni di salariati nell’agricoltura; è pur vero che in quegli anni la speranza di vita media, in Italia, era di poco più di 55 anni, ma l’assenza di protezione sociale costituiva un grave vulnus per i lavoratori, che erano costretti a non lasciare il lavoro se non al momento dello stremo delle forze fisiche.

Nel 1927 a seguito del riconoscimento dei Sindacati e della stipula della Carta del Lavoro, i contratti collettivi acquistarono efficacia erga omnes e quindi le clausole in essi contenute in materia di mutualità e previdenza trovarono un’applicazione più rigorosa ed estesa.

Negli anni dal 1933 al 1935 la CNAS viene riorganizzata e chiamata INFPS, Istituto Nazionale Fascista per la Previdenza Sociale; vengono introdotti gli assegni familiari per i figli a carico e ridotto l’orario di lavoro settimanale con la conseguente riduzione salariale; viene anche introdotta l’assicurazione obbligatoria per la tubercolosi e per la disoccupazione involontaria.

I contributi da versare all’Istituto di Previdenza vengono suddivisi in 2/3 a carico del datore di lavoro ed 1/3 a carico del lavoratore. Viene anche introdotta, nel 1939, la pensione di reversibilità per i superstiti dell’assicurato, ed abbassata l’età per la pensione di vecchiaia a 60 anni per gli uomini e 55 per le donne.

Il grande mutamento nelle gestioni dell’Assicurazione Generale Obbligatoria avviene nel dopoguerra; la enorme perdita del potere di acquisto e la grande svalutazione subita dagli investimenti indice il legislatore a passare dal sistema a capitalizzazione ad un sistema misto, ponendo in essere un doppio sistema di finanziamento delle prestazioni previdenziali: il fondo base, a capitalizzazione, è finanziato con le “marche assicurative” rappresentative di un valore monetario commisurato alla retribuzione effettiva corrisposta al lavoratore; le marche potevano essere giornaliere, settimanali o quindicinali e venivano applicate a cura dei datori di lavoro sulle tessere dei lavoratori. Il fondo di integrazione delle assicurazioni sociali, finanziato con i contributi a percentuale sulle retribuzioni, seguiva invece il principio della ripartizione.

Nell’anno 1952 venne introdotta l’integrazione al minimo delle pensioni, con l’istituto del minimo di pensione; la pensione minima era fissata in importi diversi in relazione all’età del pensionato, ed al tipo di pensione fruita, se di vecchiaia, di invalidità o favore dei superstiti; l’integrazione al minimo è posta a carico del bilancio dello Stato. Nella stessa norma è istituita la tredicesima mensilità per i titolari di pensione.

Negli anni tra il 1957 ed il 1966 le assicurazioni sociali obbligatorie vennero estese ai lavoratori autonomi, ai coltivatori diretti, mezzadri e coloni, agli artigiani, ai commercianti.

Nel 1965 venne istituita la pensione di anzianità, con il requisito di 35 anni di contribuzione indipendentemente dall’età del lavoratore; per i dipendenti dello Stato l’anzianità è abbassata a 20 anni, mentre per i dipendenti degli enti locali è abbassata a 25.

Nel periodo fra il 1968 ed il 1972 è abbandonato definitivamente il sistema a capitalizzazione, a favore di quello a ripartizione: in virtù di quest’ultimo sistema, le prestazioni previdenziali dei pensionati vengono erogate utilizzando i versamenti contributivi dei lavoratori attivi.

Si assiste anche alla sostituzione, nel calcolo della pensione, del sistema di capitalizzazione della rendita al sistema retributivo: la pensione viene calcolata sulla base delle retribuzioni percepite nell’ultimo triennio. Venne anche istituita la pensione sociale, spettante a tutti i cittadini con età superiore ai 65 anni al di sotto di una certa soglia di reddito ed indipendentemente dai requisiti contributivi; vennero predisposte le misure straordinarie di protezione e tutela dei lavoratori (cassa integrazione guadagni, straordinaria, pensionamenti anticipati) e le misure di agevolazione per le assunzioni in alcuni territori meno sviluppati: gli sgravi contributivi.

Ma in quegli anni furono anche introdotte misure non ordinarie a favore del pensionamento anticipato dei lavoratori: con la Legge 336 del 1970 vennero istituiti benefici pensionistici in favore degli ex combattenti e reduci di guerra, nonché dei mutilati ed invalidi di guerra, profughi, ex deportati, reduci civili e categorie assimilate; i dipendenti dello Stato che rientravano in queste categorie hanno potuto godere di una maggiorazione convenzionale dell’anzianità contributiva utile ai fini del pensionamento, in ragione di sette o dieci anni a seconda dei casi; per i lavoratori del settore privato rientranti nelle categorie suddette il benefico è consistito invece in una maggiorazione di 30.000 lire mensili sul trattamento di pensione.

Con il D.P.R. 1092/73 venne istituita, sempre in favore dei dipendenti dello Stato, del parastato e degli enti locali, la riduzione dell’anzianità per godere del trattamento di pensione; 14 anni, 6 mesi e 1 giorno per le donne sposate con figli e 19 anni, 6 mesi e 1 giorno per tutti i dipendenti.

Queste norme hanno provocato l’esodo immediato di un enorme numero di lavoratori pubblici; fra questi, oltre 531.000 sono andati in pensione con meno di 50 anni di età; circa 78 mila con età fra i 35 e i 39 anni, circa 17.000 con meno di 35 anni di età.

L’esodo pensionistico, passato alla storia con il nome di “baby pensioni” è proseguito fino al 1995; secondo uno studio di Confartigianato l’onere per lo Stato conseguente a questi provvedimenti è stimabile in 150 miliardi di euro; secondo alcune analisi, le motivazioni politiche a base di queste scelte sarebbero individuabili nella necessità di mantenere il consenso politico per i partiti di governo e di ridurre le spinte sociali verso gli estremismi, nonché nel tentativo di ridurre il disagio sociale delle categorie meno abbienti. Purtroppo, però, negli stessi anni il debito pubblico, spinto dalla spesa pensionistica, aumento dal 40% al 124% del PIL, ed il debito previdenziale latente dal 150% del PIL al 400%.

Oltretutto, il trattamento pensionistico viene agganciato definitivamente ai salari, e determinato in una somma non superiore all’80% della media dei tre migliori redditi degli ultimi dieci anni di attività lavorativa.

L’ultima disposizione di favore (estremo) per il godimento della pensione viene formulata nel 1983: con la L. 638 viene fissato il numero minimo di giornate lavorate per l’accredito dell’intero anno di anzianità contributiva per i lavoratori agricoli; questi ultimi, con 51 giornate lavorative nell’anno, maturano il diritto ad un intero anno di anzianità ai fini della pensione.

Le modifiche che favoriscono la maturazione di diritti a prestazioni pensionistiche proseguono fino al 1990: per i lavoratori autonomi (artigiani, commercianti) viene introdotta una nuova normativa che aggancia il calcolo della prestazione al reddito annuo di impresa.

Di fronte ad un certo affanno nella quadratura dei conti dell’INPS, il legislatore avvia nel 1992 un percorso di diretto a restringere le maglie delle generose prestazioni promesse: viene elevata l’età minima per le pensioni di vecchiaia a 65 anni per gli uomini e a 60 anni per le donne, con il requisito minimo di anzianità contributiva di 35 anni.

Nel 1993 il legislatore regolamenta la previdenza complementare, configurandola come un sistema di affiancamento alla previdenza obbligatoria con forme di accumulazione a capitalizzazione; il sistema, definito di “secondo pilastro”, viene affidato interamente alla gestione privatistica.

La normativa emanata provvede anche a riduzioni di calcolo delle prestazioni, dirette a contenere la spesa previdenziale: all’innalzamento dell’età pensionabile si accompagnano aumenti della contribuzione e tagli delle pensioni; questi ultimi vengono posti in essere mediante la modifica della retribuzione di riferimento per il calcolo: la media delle retribuzioni presa in considerazione ai fino del calcolo retributivo diventa quella degli ultimi dieci anni (quindici anni per gli autonomi), moltiplicata per il 2% per ogni anno di anzianità contributiva, con il tetto massimo di 40 anni; viene tagliato il tasso di rivalutazione delle pensioni, riducendolo per scaglioni commisurati all’entità della prestazione, modificandone la cadenza da semestrale ad annuale; l’integrazione delle pensioni minime viene subordinato anche al reddito del coniuge.

Nel 1994 si dà corso alla trasformazione in persone giuridiche private degli enti di previdenza dei professionisti. Al tema della privatizzazione delle Casse dei professionisti verrà dedicato un prossimo intervento: quel che qui si vuole segnalare è che l’operazione (il D. Lgs. 509/1994) ha l’effetto di sgravare il debito latente della previdenza pubblica del peso delle pensioni di queste categorie.

È tuttavia nel 1995 che la grande riforma del sistema pensionistico incide in misura importante sulle prestazioni future; la Legge 335 introduce nuovi principi: il calcolo delle pensioni ritorna ad essere basato, anche se con gradualità, sull’ammontare dei contributi versati durante la vita lavorativa. E trasformato in rendita secondo un coefficiente di trasformazione calcolato in ragione dell’età; diventa operativa la gestione separata per tutti i lavoratori non rientranti in altre gestioni.

Negli anni successivi il Legislatore rincorre la riduzione della spesa previdenziale con disposizioni stringenti:

–          Vengono modificati nel 2003 i requisiti di accesso alla pensione (età ed anzianità contributiva) e previsti incentivi per il posticipo della pensione;

–          Nuovamente modificati i requisiti nel 2007, con l’introduzione delle “finestre” di uscita dal lavoro; viene introdotta la revisione automatica dei coefficienti di trasformazione per adeguarli alla speranza di vita; definito il sistema delle “quote”, in base al quale il diritto alla pensione di anzianità si perfeziona al raggiungimento di una quota data dalla somma fra l’età anagrafica e l’anzianità contributiva;

–          Nel 2009 la modifica legislativa prevede l’adeguamento dei requisiti di età per il diritto alla pensione all’incremento della speranza di vita accertato dall’ISTAT;

–          Nel 2010 vengono adottate ulteriori misure per stabilizzare il sistema, confermando ed accelerando il meccanismo di adeguamento dell’età pensionabile all’aspettativa di vita e introducendo una “finestra mobile” per l’accesso alla pensione;

–          Nel 2011 la “Riforma Fornero” sopprime L’INPDAP – Istituto di Previdenza per i Dipendenti Pubblici – e l’ENPALS – Ente di Previdenza per i Lavoratori dello Spettacolo -, trasferendo all’INPS tutte le competenze; introduce requisiti anagrafici e contributivi più elevati; fissa il calcolo per tutti con il sistema contributivo; blocca per gli anni 2012 e 2013 la perequazione delle pensioni; introduce un contributo di solidarietà a carico delle pensioni più elevate; aumenta le aliquote di contribuzione per i lavoratori autonomi.

Negli anni più recenti il Legislatore ha voluto lenire il rigore della Riforma Fornero con alcune disposizioni di facilitazione all’accesso alla pensione, note come “Quota 100”, “Opzione donna”, “Anticipo per i precoci”, Quota 102”, “Quota 103”, “APE Sociale”, “Anticipo per i lavori usuranti”.

Queste disposizioni, che hanno natura più politica che di visione previdenziale, sono però contraddette dalla situazione nella quale la Previdenza Pubblica si trova oggi: l’aumento della speranza di vita ed il decremento demografico stanno vieppiù amplificando lo squilibrio strutturale originatosi negli anni ’70 e descritto sopra; è di queste settimane il segnale d’allarme serissimo che evidenzia il punto di non ritorno del sistema a ripartizione: l’INPS annuncia che il numero dei pensionati ha ormai raggiunto il numero dei lavoratori attivi; 23 milioni di attivi finanziano 23 milioni di pensioni.

Andremo verso il tracollo della previdenza pubblica? Le pensioni saranno sganciate dai contributi e andranno direttamente a carico della fiscalità generale?

Vedremo gli sviluppi della situazione nel prossimo futuro.

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